ࡱ> _a^q Ybjbjt+t+ )nAARU?S]  8 4&ZZ(&&&&&&&$')&&zZzzz@&&zz"R"&F ~f&$Organizacin Mundial del ComercioG/AG/NG/W/95 22 de diciembre de 2000(00-5622)Comit de Agricultura Serie de reuniones extraordinariasOriginal: ingls EL ACCESO A LOS MERCADOS EN EL MARCO DEL TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO PARA LOS PEQUEOS PASES EN DESARROLLO Propuesta de Swazilandia I. Introduccin La finalidad de este documento es resear las consideraciones que es necesario tener en cuenta al examinar el acceso a los mercados para los pases en desarrollo en el marco del trato especial y diferenciado. El hecho de centrar la atencin en el acceso a los mercados responde a la necesidad de integrar a los pases en desarrollo en la economa mundial y las consideraciones que han de tenerse en cuenta se inspiran en los principios de eficiencia y equidad. La premisa fundamental en la que se basa el anlisis contenido en este documento es que slo se conseguir el bienestar general de los pases en desarrollo si no resultan perjudicados por efecto de la liberalizacin del comercio. O si, en caso de que resulten perjudicados, se arbitra un mecanismo que produzca beneficios equivalentes a los sectores afectados. Es necesario, pues, esforzarse en aumentar el bienestar a escala mundial, pero ello no debe hacerse a costa del bienestar nacional de ningn pas en desarrollo. Ello slo se conseguir si se abordan de manera equilibrada y flexible el trato especial y diferenciado y las preocupaciones no comerciales. El punto de partida es el reconocimiento de la importancia que se atribuye a los conceptos de equidad, eficiencia, preocupaciones no comerciales y trato especial y diferenciado en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, como se desprende de la referencia explcita a esos conceptos que figura en dicho Acuerdo: PREMBULO: Los compromisos en el marco del programa de reforma deben contraerse de manera equitativa entre todos los Miembros, tomando en consideracin las preocupaciones no comerciales, entre ellas la seguridad alimentaria y la necesidad de proteger el medio ambiente; tomando asimismo en consideracin el acuerdo de que el trato especial y diferenciado para los pases en desarrollo es un elemento integrante de las negociaciones, y teniendo en cuenta los posibles efectos negativos de la aplicacin del proceso de reforma en los pases menos adelantados y los pases en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. [El subrayado es nuestro.] ARTCULO 20: Reconociendo que el logro del objetivo a largo plazo de reducciones sustanciales y progresivas de la ayuda y la proteccin que se traduzcan en una reforma fundamental es un proceso continuo, los Miembros acuerdan que las negociaciones para proseguir ese proceso se inicien un ao antes del trmino del perodo de aplicacin, teniendo en cuenta: a) la experiencia adquirida hasta esa fecha en la aplicacin de los compromisos de reduccin; b) los efectos de los compromisos de reduccin en el comercio mundial en el sector de la agricultura; las preocupaciones no comerciales, el trato especial y diferenciado para los pases en desarrollo Miembros, y el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado, as como los dems objetivos y preocupaciones mencionados en el prembulo del presente Acuerdo; y c) qu nuevos compromisos son necesarios para alcanzar los mencionados objetivos a largo plazo. [El subrayado es nuestro.] El concepto de equidad est recogido en las palabras "de manera equitativa entre todos los Miembros" y "un sistema de comercio agropecuario equitativo" y el concepto de eficiencia en las palabras "un sistema de comercio agropecuario [] orientado al mercado". Las preocupaciones no comerciales y el trato especial y diferenciado se mencionan explcitamente en los textos que se acaban de citar y ya han sido objeto de atencin en varios documentos presentados para su examen en reuniones anteriores del Comit de Agricultura de la OMC. En el presente documento se intentarn perfilar algunas de las propuestas contenidas en esos documentos desde la perspectiva de los pequeos pases en desarrollo que exportan productos sensibles y estn muy expuestos a importaciones baratas de una amplia diversidad de productos competidores. En trminos muy generales, se entiende por "sensibilidad" una gran influencia en la economa en general. El resto del documento se ha estructurado en tres secciones. En la seccin 2 se examina la motivacin para otorgar un trato especial a los pequeos pases en desarrollo que son muy vulnerables por depender de la exportacin de uno o dos productos "sensibles" y por estar expuestos a una amplia gama de productos competidores. La seccin 3 se centra en los criterios que podran aplicarse para delimitar los productos sensibles de exportacin de los pequeos pases en desarrollo. En la seccin4 se formulan una serie de recomendaciones encaminadas a conseguir que los pequeos pases en desarrollo se beneficien del comercio de forma equitativa sin ignorar la cuestin de la eficiencia. 2. Razn de ser del trato especial a los pequeos pases en desarrollo Uno de los problemas a los que se enfrentan los pequeos pases en desarrollo es la gran dependencia de uno o unos pocos productos agropecuarios de exportacin. En tales condiciones, el resultado de la economa en general (en lo que respecta al crecimiento, el empleo, los ingresos, etc.) depende en gran medida de los ingresos de exportacin procedentes de esos productos. Ello hace que los pequeos pases en desarrollo sean muy vulnerables tanto desde el punto de vista de la produccin como de la demanda. En lo que respecta a la produccin, la vulnerabilidad guarda relacin con los cambios en las condiciones meteorolgicas, en ocasiones extremos. Los intentos de diversificar la produccin agrcola para reducir la vulnerabilidad han tenido poco xito a causa de las caractersticas desfavorables de la tierra, el relieve, la pobreza de la base de recursos y las propias condiciones climticas. ste es un riesgo grave que se puede reducir a travs del trato especial y diferenciado. Desde el punto de vista de la demanda, la vulnerabilidad est relacionada con una posible modificacin negativa de las condiciones de mercado de los interlocutores comerciales. Este problema se ve agravado por el hecho de que los productos de exportacin de los pequeos pases en desarrollo suelen tener una reducida elasticidad de la demanda en funcin de los precios y los ingresos, lo que significa que un descenso del precio sobre muelle en el mercado exterior (ya sea por efecto de las reducciones de precios en los mercados exteriores o por la depreciacin de la moneda nacional) no redundar en un aumento proporcional de las exportaciones. De igual forma, un aumento de ingresos en el exterior tampoco producir un incremento proporcional de las exportaciones. Por otra parte, el aumento del precio sobre muelle en los mercados exteriores y la desaceleracin de las economas comerciales extranjeras tendrn efectos negativos sobre los pequeos pases en desarrollo exportadores. En los casos en que se aplican restricciones cuantitativas de las exportaciones, el descenso de los precios comportar la reduccin de los ingresos de exportacin de los pequeos pases en desarrollo y el crecimiento econmico en los mercados exteriores no conllevar un aumento de esos ingresos. Un problema relacionado con los anteriores es el hecho de que los mercados agrcolas tienden a la inestabilidad (principalmente como consecuencia de los efectos del desfase en la oferta) y experimentan un deterioro de las relaciones de intercambio a largo plazo. Todos ellos son elementos negativos para los pequeos pases en desarrollo. Un segundo problema radica en que la produccin agrcola destinada principalmente al mercado interno debe afrontar una dura competencia de productos sustitutivos importados. Ello puede deberse al aumento de la productividad y la existencia de economas de escala en los pases productores extranjeros, a las variaciones de los tipos de cambio o las subvenciones a la exportacin (en algunos casos ocultas). Puede haber dificultades para aplicar disposiciones de salvaguardia por razones diversas, como la falta de capacidad administrativa, el hecho de que estn involucradas empresas multinacionales cuyas transacciones son difciles de controlar, y la ineficiencia de los mercados nacionales que dan lugar a que haya excedentes en algunas partes del pas mientras en otras se produce una situacin de escasez. La consecuencia es un nivel de riesgo elevado para los pequeos pases en desarrollo, que ya son vulnerables por otras circunstancias. Un tercer problema estriba en el escaso margen existente para conseguir economas de escala en la produccin agrcola debido a las dimensiones reducidas del territorio. Ello supone que cuando el comercio se basa en los costos de produccin relativos, los pequeos pases en desarrollo se encuentran en una situacin desfavorable, si las dems condiciones son similares. En los pocos casos en que un pas pequeo goza de una posicin ventajosa en cuanto a los costos relativos, otros productores ms importantes pueden eliminarlos como competidores comerciales mediante una estrategia de fijacin de precios predatorios. Aun en los casos en que en el Acuerdo sobre la Agricultura existen disposiciones que prohben esas prcticas, es posible que el pequeo pas en desarrollo no pueda aplicar esas medidas por falta de tiempo y recursos financieros y humanos. Por consiguiente, los pequeos pases en desarrollo son una categora de pases que necesitan un trato especial y diferenciado, aunque esta afirmacin se refiere nicamente a aquellos pequeos pases en desarrollo que por sus recursos naturales gozan de algn tipo de ventaja comparativa en la produccin agrcola. Un cuarto problema guarda relacin con la lejana de los mercados exteriores, que encarece considerablemente los costos de transporte. Generalmente, los pases en desarrollo de una misma zona geogrfica tienen una estructura productiva similar como consecuencia de su trayectoria histrica y de que tienen unas caractersticas agronmicas semejantes (por ejemplo, en lo que respecta a los suelos, el relieve y la meteorologa). En particular, se dedican a la produccin y exportacin de productos bsicos agropecuarios fcilmente sustituibles. Por ello, las oportunidades de desarrollar una actividad comercial en la proximidad de los lugares de produccin son limitadas y los mercados ms importantes suelen estar muy alejados. Cuanto mayor es la distancia hasta el mercado ms elevados son los costos de transporte. En esta situacin se encuentran especialmente los pequeos Estados insulares situados a gran distancia de sus principales mercados. El problema es an mayor cuando el pas exportador es pequeo y carece de litoral, pues para enviar sus productos al mercado de destino tiene que utilizar los sistemas de transporte de otros pases. Si todas las dems condiciones son idnticas, ello significa que los productos en cuestin afrontarn una situacin de desventaja respecto de los costos. Si no se les aplica un trato especial y diferenciado, los pequeos pases en desarrollo se encontrarn en una situacin de grave desventaja. Un quinto problema que cabe sealar es la fragilidad del sistema social, que tiene su origen en la fuerte dependencia de un solo producto agropecuario de exportacin (o de un nmero reducido de productos). La mayora de las exportaciones de productos agropecuarios proceden del sector rural en el que se han creado ncleos bsicos en los que se desarrolla una intensa actividad econmica. Estos ncleos bsicos generan muchas oportunidades de empleo y proporcionan servicios sociales en las esferas de la educacin, la atencin sanitaria, la vivienda, el abastecimiento de agua, el saneamiento y las actividades de esparcimiento. Generalmente, es el sector empresarial el que presta esos servicios a travs de sus programas de responsabilidad social. El hecho de que sea este sector el que suministra unos servicios que normalmente debera proporcionar el sector pblico supone un alivio importante para los recursos del Estado. Si las industrias perdieran su capacidad para prestar esos servicios sociales, el desarrollo de los recursos humanos resultara gravemente menoscabado en esos pases. Si no se les dispensa un trato especial y diferenciado que tenga en cuenta de forma explcita tan importantes servicios, los pequeos pases perderan terreno frente a la competencia internacional. Un sexto problema radica en el riesgo de que se reduzca la atencin a las preocupaciones no comerciales. Adems de su importancia respecto de los servicios sociales que se han mencionado anteriormente, las exportaciones agrcolas de los pequeos pases en desarrollo cumplen una funcin crucial en la creacin de externalidades positivas, que se reduciran en un sistema estrictamente orientado al mercado. Como ejemplo de esas externalidades cabe citar la proteccin del medio ambiente (especialmente, la conservacin adecuada del suelo y la prevencin de la contaminacin), la preservacin de costumbres y tradiciones (pues las comunidades rurales velan por su mantenimiento), el turismo (uno de los motores del crecimiento en la mayora de los pequeos pases en desarrollo) y el desarrollo humano en general. Si se aplicara un criterio estricto de eficiencia, debera permitirse que cesaran en su actividad aquellas ramas de produccin que no pueden competir en el mercado mundial. Segn los principios de la economa neoclsica, los recursos se dirigiran hacia zonas u ocupaciones de mayor rendimiento y ello redundara en una asignacin ms eficiente de los recursos mundiales. Cabe hacer dos objeciones a este planteamiento. La primera es que ignora las consideraciones relativas a la equidad, que son igualmente importantes en el comercio internacional. Ms an, segn las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura que se han citado al comienzo de este documento, las consideraciones relativas a la equidad han de ser tomadas plenamente en consideracin. La segunda objecin es que resulta poco realista hablar de una asignacin ms eficiente de los recursos cuando algunos de esos recursos carecen de movilidad, especialmente a travs de las fronteras nacionales. Un ejemplo ilustrativo es la movilidad internacional sumamente restringida de la mano de obra semicualificada y no cualificada, muy abundante en los pequeos pases en desarrollo. Muchos pequeos pases en desarrollo han hecho grandes avances en la esfera del desarrollo humano gracias al acceso a los mercados sin condiciones de reciprocidad, especialmente de determinados productos sensibles. Ello ha sido posible como consecuencia del acceso garantizado a los mercados a unos precios tambin garantizados. Aunque el valor real de los precios garantizados ha tendido a descender debido a las presiones seculares que soportan los precios agrcolas (que son, a su vez, resultado de una mayor productividad desde el punto de vista de la oferta y de las innovaciones tecnolgicas que han dado lugar a la disponibilidad de productos sustitutivos a precio ms bajo, desde el punto de vista de la demanda), y a pesar de la inflacin y de las variaciones negativas de los tipos de cambio, ha existido una corriente estable y previsible de recursos hacia los pequeos pases en desarrollo. Esos recursos han permitido hacer inversiones importantes para modernizar la produccin, aumentar la eficiencia operacional, generar ingresos y reducir la pobreza. Dada la magnitud de la labor a realizar en la esfera del desarrollo, el mantenimiento de los arreglos preferenciales para los pequeos pases en desarrollo, en particular, del acceso garantizado a los mercados, es esencial para su desarrollo sostenible. Los efectos de la liberalizacin podran ser devastadores para los pequeos pases en desarrollo. Se admite que en algunos casos todo ello est estrechamente interrelacionado con diferentes medidas de ayuda en los pases ms desarrollados que ofrecen el acceso a los mercados. Por esa razn, las medidas tendentes a una mayor liberalizacin del comercio deben adoptarse con flexibilidad, imaginacin y espritu innovador. Todas las consideraciones precedentes llevan a concluir que si no se les dispensa un trato especial y diferenciado y no se presta la debida atencin a las preocupaciones no comerciales, los pequeos pases en desarrollo no se integrarn equitativa y eficazmente en la economa mundial y si no se produce esa integracin no podrn alcanzar un desarrollo humano adecuado. Ese hecho tambin tendra efectos negativos sobre el crecimiento de los pases desarrollados, que perderan oportunidades de inversin y mercados. Ciertamente, los pases desarrollados tienen un inters econmico en el crecimiento de los pequeos pases en desarrollo. Si no obtienen ingresos de exportacin de sus productos agropecuarios, estos pases no podrn importar un sinnmero de productos manufacturados procedentes de pases desarrollados, que, adems, tendrn que seguir prestndoles ayuda financiera. La ayuda financiera, adems de provocar un cansancio en los donantes, se despilfarrara si no tuviera un efecto duradero que eliminara gradualmente la necesidad de recabarla. Una asistencia permanente no slo supone una carga para los pases desarrollados, sino que socava la autoestima de los propios pases en desarrollo y ello no propicia el crecimiento y el desarrollo humano. De cuanto se ha dicho en los prrafos anteriores se podra concluir, en general, que es positivo para los pequeos pases en desarrollo avanzar por la senda del desarrollo humano. Los pases desarrollados pueden ayudar a ese respecto ofreciendo un acceso a los mercados que impulse de manera decidida las iniciativas de desarrollo de los pequeos pases en desarrollo. A largo plazo, ello no slo beneficiar a estos pases, sino tambin a los pases desarrollados. Todo ello ser posible si se adoptan frmulas flexibles, imaginativas e innovadoras y si se aplican las disposiciones relativas al trato especial y diferenciado y se tienen en cuenta las preocupaciones no comerciales. Si no reciben ese trato, los pequeos pases en desarrollo no podrn avanzar en la esfera del desarrollo humano. 3. Criterios para la delimitacin de los pequeos pases en desarrollo Los principales problemas que se han apuntado en la seccin anterior son la fuerte dependencia de uno o dos productos agropecuarios importantes, la vulnerabilidad desde el punto de vista de la produccin y la demanda, la existencia de importaciones agrcolas competidoras, las dimensiones reducidas del territorio y de la economa, el alejamiento respecto de los mercados exteriores, la fragilidad del sistema social y el bajo nivel de desarrollo humano. Esta serie de problemas podran servir como marco para determinar los criterios pertinentes para delimitar qu pequeos pases en desarrollo necesitan recibir un trato especial y diferenciado. Esos criterios se examinarn en el marco del proceso de negociacin. Baste con decir por el momento que una vez que se hayan determinado los motivos para dispensar el trato especial y diferenciado a los pequeos pases en desarrollo, y se hayan considerado convincentes, el paso siguiente consistir en examinar los criterios que deberan aplicarse. 4. Recomendaciones a) En la actual ronda de negociaciones sobre la reforma del comercio de productos agropecuarios es preciso mantener las condiciones preferenciales de acceso a los mercados de las que gozan los pequeos pases en desarrollo. Estas condiciones debern mantenerse durante el tiempo necesario para que los pequeos pases en desarrollo puedan aumentar su bienestar en unos mrgenes significativos mensurables que podran negociarse en el contexto de los criterios enumerados anteriormente. Un elemento importante que se recomienda mantener es el acceso garantizado a los mercados de los productos sensibles procedentes de los pequeos pases en desarrollo (a unos precios tambin garantizados) durante un perodo de tiempo convenido lo bastante prolongado para que pueda tener lugar un proceso de desarrollo y ajuste significativo. b) Deberan adoptarse disposiciones que permitieran a los pequeos pases en desarrollo proteger su produccin agrcola frente a las importaciones que amenazan la existencia de la rama de produccin nacional. Esa proteccin tiene una enorme importancia porque se trata de la actividad productiva de pequeos agricultores pobres y de productos alimenticios bsicos. A corto plazo, la proteccin no sera total, sino que se permitira un volumen razonable de importaciones y, a largo plazo, sera eliminada gradualmente. Sin embargo, se debera prever la posibilidad de invocar medidas de salvaguardia en caso de que se produjera algn tipo de riesgo que pudiera tener consecuencias catastrficas. c) Debera reducirse la progresividad arancelaria, de manera que los pequeos pases en desarrollo pudieran pasar de la exportacin de materias primas a la de productos elaborados. d) La reduccin de las medidas de ayuda en pases ms desarrollados debera hacerse con flexibilidad, imaginacin y frmulas innovadoras, con el fin de no obstaculizar el progreso de los pequeos pases en desarrollo. e) En general, ningn pequeo pas en desarrollo debera verse perjudicado por la aplicacin del trato especial y diferenciado a otros pases en desarrollo. Los arreglos preferenciales existentes son uno de los principales instrumentos para conseguir un desarrollo humano importante en los pases en desarrollo que se benefician de ellos. __________  Se enumerarn en un addendum los pases copatrocinadores. G/AG/NG/W/95 Pgina  PGINA 4 G/AG/NG/W/95 Pgina  PGINA 5 !"#'(5OY]459I D q 7 u j #ALL^LIP]PDYOYRYSYYYYYYYYYYYYYYmH jU656 j0J+UCJ5:CJ,>* 5:CJ,:"#$%&'(5MNOYZ 0~ $$l0+p#$$l4+p# $$l4+p# $d$$$l4+p#`$$$dh$"#$%&'(5MNOYZ[\]s789IJ PQijX"Y"&&**Z0[0p5q588#=$=CCHHLL]L^LHPIP\P]PSSYVZVWWWWBYCYDYOYPYQYRYYYdZ[\]s789IJ 4$ $$l+p# $$ @$$l`+p#$$ PQijX"Y"&&**Z0[0p50p5q588#=$=CCHHLL]L^LHPIP\P]PSSYVZVWWWWBYCYDY`DYOYPYQYRYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYY* !B# !C`$`YYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYY' 0&P . 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